清末，面臨嚴(yán)重的民族危機(jī)，一切不甘亡國的中國人被迫開始對本國傳統(tǒng)的專制制度進(jìn)行反思，并對其價值產(chǎn)生了懷疑，把希望的目光投向了與那些強(qiáng)國聯(lián)系在一起的民主制度。身處王朝更迭期的清廷統(tǒng)治者面臨著風(fēng)云變幻的國內(nèi)外形勢，也在尋求自救的途徑。地方議會制度就是在這樣的背景下粉墨登場了，開始了其在中國的第一次實驗。用西方議會制度的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，諮議局不能算是一個現(xiàn)代的地方議會，但在中國，它畢竟是一個史無前例的新鮮事物——一個民選的代議機(jī)關(guān)。與議會制度在西方國家成長及發(fā)展的歷程相比，各省諮議局在清末的實驗過程中存在著太多的不同。但是作為中國近代第一次議會制度的實驗，其積極作用是不容忽視的，標(biāo)志著近代中國已經(jīng)朝著民主的方向發(fā)展了，中國民眾藉此機(jī)會初嘗了參政的滋味，并且為民初議會制度的構(gòu)建與實施以及今天的憲政建設(shè)留下了諸多值得我們反思的地方和啟示。


　　一、 對議會制度在清末傳播的反思


　　與議會制度在其本土產(chǎn)生的緣由、過程、理論淵源及其性質(zhì)、地位相比較，其進(jìn)入中國后呈現(xiàn)出了許多“中國特色”，而這些“中國特色”與其在中國實驗的失敗結(jié)局密不可分。


　　（一）概念上的誤讀


　　清末，當(dāng)中西不同的政治制度會面時，西方的民主制度與清朝的君主專制制度反差極大，中國社會對這種制度的理解是非常費力的，表達(dá)的偏差也是在所難免的。


　　最早將“議會”概念引入中國的是清朝末期的一些開明地主和出國使臣。他們把西方的議會制度作為一種“夷情”介紹給中國，魏源在《海國圖志》書中把英國的“Parliament”直接音譯為“巴厘滿”，用“部民”指稱眾議員，用“紳者”指稱參議員。“甘文好司衙門”也是他們翻譯議會、國會時的另一個用語。稍晚些時，清廷派到外國的使節(jié)們在自己的日記或隨筆中對西方的“Parliament”制度時有記錄。張德彝于《使英雜記》、劉錫鴻于《英招日記》、宜厚于《初使泰西記》中將“Parliament”稱為“會堂”。郭嵩燾于《使西紀(jì)程》、張祖翼于《倫敦風(fēng)土記》、錢德培于《歐游隨筆》、宋育仁于《泰西各國采風(fēng)記))、薛福成于《出使英法義比四國日記》中將“Parliament”稱“議院”或“議政院”。在他們的介紹中，反復(fù)地出現(xiàn)“議”這個字。后來，“議會”一詞就成了西方“Parliament”制度的中國名稱。


　　用什么詞來翻譯“Parliament”并不是一個純粹的用詞選擇的問題，而是有著極為深刻的社會根源。一種外國語匯一經(jīng)翻譯進(jìn)來以后，人們便往往按照自己民族的文化傳統(tǒng)、語言習(xí)慣來理解和使用它。


　　“衙門”是中國官署的舊稱，“會堂”是指開會的場所，這兩個代稱將“Parliament”指稱為一個與其他官署性質(zhì)相同的機(jī)構(gòu)，一個集結(jié)開會的場所。“咨議”一詞的意思是“謀慮”、“商量”、“評論是非”、“言論”，這些“謀慮”、“商量”、“評論是非”、“言論”的主體在市井是“民”，在朝廷是“官”，而皇帝的言論是“金口玉言”，是“圣旨”。古有征選賢良方正敦樸有道之士作為“議民”、“議郎”，以掌顧問應(yīng)對[1]，設(shè)有“議院”、“議政院”作為顧問機(jī)構(gòu)。在“Parliament”進(jìn)入中國之初始，與人們心目中的“議院”、“議政院”相契合，這就使得“Parliament”與中國古代的朝會制度和“鄉(xiāng)里制度”對應(yīng)起來，成為一個官僚集議和地方士紳運用宗法自治的制度。這樣一來，直接丟失了西方“Parliament”原本是由選民委任、代表選民的意志，代表選民的利益與國王相對抗，并進(jìn)而限制王權(quán)或取代王權(quán)這樣一種委托性質(zhì)的認(rèn)識，而將“Parliament”下降為一個官派的、進(jìn)行議事、備皇帝顧問的官署機(jī)構(gòu)。


　　可見，西方的“Parliament”在傳入中國的初始就發(fā)生了誤讀，而且語言對思想的影響是相當(dāng)大的。語言一旦形成，便具有了相對的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性，也具有了相對的局限性。議會制度在清末的初次嘗試就是從這種最初的誤讀開始的。


　　（二）邏輯的顛倒


　　近代中國救國圖強(qiáng)的斗爭使得民主思想在中國的發(fā)展呈現(xiàn)出了迥異于西方資產(chǎn)階級國家的一條特殊邏輯。資產(chǎn)階級國家民主思想發(fā)展的一般規(guī)律是自由平等——議會制度這樣一個邏輯，即15世紀(jì)有人文主義者對人的價值、人的尊嚴(yán)和個性解放等進(jìn)行宣傳；16世紀(jì)有宗教改革家加爾文宣傳民主、共和主張，有法國進(jìn)步思想家鮑埃西等人傳播自由、平等思想；17世紀(jì)格老休斯、洛克等人的社會契約思想、分權(quán)等學(xué)說產(chǎn)生并開始傳播，之后英國立憲政體逐步形成；18世紀(jì)孟德斯鳩、盧梭等人民主思想得到廣泛傳播，法國民主政權(quán)最后確立。資產(chǎn)階級國家的民主就是遵循這一條先思想后制度的邏輯發(fā)展的。


　　而中國近代民主的發(fā)展卻遵循著議會制度——自由平等這樣一個恰恰相反的邏輯。19世紀(jì)四五十年代魏源、徐繼畬等人開始注意到了中西政制之別，言辭中流露出對西方民主制度的傾慕之情。60年代馮桂芬開始批評專制制度不如立憲制度通達(dá)民情；70年代個別改良派如鄭觀應(yīng)等發(fā)出開設(shè)議院的議論；80年代部分洋務(wù)派如崔國因、張樹生等提出立憲問題；個別改良派開始宣傳“公平”思想；90年代開設(shè)議院的主張被普遍提出，平等思想開始傳播。20世紀(jì)初，革命派民主思想激蕩。[2]


　　究其緣由可以發(fā)現(xiàn)，中國一直處在資本主義、帝國主義國家的侵略和欺凌之下，御侮救國的包袱一直沉重地壓在中國人民身上，使得人們無暇從容思索反對專制主義的問題。這一由愛國而民主的特殊道路，使得近代民主思想帶有明顯的實用主義特點，民主被視為救國的良藥，而不是被看作中國社會自身發(fā)展的必然要求。于是，開議院的救國效用被講得很充分，因為開議院能使上下一心，合力拒外，而看上去與救國沒有直接關(guān)系的自由、平等則被冷落。這影響了中國對西方民主思想的完整理解和系統(tǒng)吸收。再者，中國專制主義歷史悠久，可謂相當(dāng)系統(tǒng)和發(fā)達(dá)，并一直靠自給自足的自然經(jīng)濟(jì)維持著，其基本的社會階級是地主和農(nóng)民。隨著洋務(wù)運動的開展和后來民用工商業(yè)的發(fā)展，中國社會的階級結(jié)構(gòu)發(fā)生了一些變化，但不管是民族資產(chǎn)階級，還是城市無產(chǎn)階級，都沒有形成與處在統(tǒng)治地位的皇帝或是其他什么機(jī)關(guān)分割國家權(quán)力的社會力量，也沒有在社會上創(chuàng)造出因共同利益的需要而結(jié)合在一起的足夠有力的不同利益集團(tuán)。也就是說，不僅它們沒有社會力量與皇帝或其他掌權(quán)者討論分權(quán)、法治，而且在這些階級之間或不同階級內(nèi)部，也沒有真正產(chǎn)生以制度形式相互制約，用憲政手段或者說分割政治權(quán)力的手段劃分集團(tuán)利益的要求。[3]所有的設(shè)立議院的要求，都不是因社會自身發(fā)展的要求而提出的，而是因受到了先進(jìn)國家的感染以及救國圖強(qiáng)的歷史使命而提出的。改良派因救國而要求開議院，革命派因救國而奮力創(chuàng)共和，中國的現(xiàn)狀，決定了近代中國的民主制度建設(shè)不可能像西方那樣按照一般的邏輯去發(fā)展。而且，正因為如此，最初的改良者，只能寄希望予統(tǒng)治階級的恩賜和施舍，所以從一開始，就意味著結(jié)局的失敗。


　　（三）理論淵源的錯位


　　維新思想家們對西方君民共主的議院政治中的君、民、政等關(guān)系，主要是從中國傳統(tǒng)文化出發(fā)，根據(jù)中國古代古圣先資的“重民”、“治民”、“立君為民”、“愛民如子”等傳統(tǒng)的民本思想、君民相通思想和政令公平思想去理解和接納的，完全不是服膺于西方近代的民權(quán)思想。王韜反復(fù)引證《尚書》的“民為邦本，本固邦寧”的論斷來說明民對于“富國強(qiáng)兵”和“盛衰治亂”的重要性[4]。鄭觀應(yīng)引證《易經(jīng)》中的“上下交則泰，不交則否”的古老警句以及“洪范稽疑，謀及庶人，盤庚遷都，資于有眾”等經(jīng)典名言，說明君民必須相通，西方議院之設(shè)，其優(yōu)越性之一即在于此。陳熾認(rèn)為“泰西議院之法，本古人懸靶建鐸，間師黨正之遺意”[5]，所以民氣日舒，君威日振。何啟、胡禮垣也在《新政真淦》中指出，朝廷果能“公而無私”、“平而無偏”，就應(yīng)該“仿隆古辟門之法”，“開議院以布公平”，這樣，政令必平，“民心必服”。[6]總之，他們認(rèn)為議院與君權(quán)并無矛盾，設(shè)立議院是為了尊君治民，宣傳議院是為了改善王權(quán)，美化王權(quán)，強(qiáng)化王權(quán)，并把王權(quán)升華到中國古已有之的“三代遺意”的“君民共治”的理想境界，而不是民治。


　　由此可見，最早的中國式“議院”的理論淵源，已不再是西方議院產(chǎn)生之時的社會契約論、人民主權(quán)、三權(quán)分立和有限政府等資產(chǎn)階級思想理論了。維新思想家們雖然以西方為參照系提出了君民共主的政治改革思路，卻并不清楚西方各國君民共主體制的精神實質(zhì)，所以他們的思路仍然拘泥于民本主義的窠臼中，其所設(shè)計的議院并非建立在分權(quán)的基礎(chǔ)之上，也不是獨立于政府之外的立法機(jī)構(gòu)。它規(guī)定，“凡軍國大政，其權(quán)雖出于君上，而度支轉(zhuǎn)餉，其議先詢商民”[7]。“凡事雖由上下議院決定，仍奏其君裁奪”[8]，都視君意而行。它對于“君權(quán)”沒有絲毫制約作用，仍然是匍匐于“君主”腳下的咨詢性的機(jī)構(gòu)。它的作用在于改善封建政治中“上下相蒙”、“君民阻隔”的弊癥，主要目的是為了“民隱上達(dá)”，“君恩下施”，緩和矛盾，清明政事。其基本職權(quán)不過是“求民隱”，“相講求”而己。[9]所謂“民權(quán)”“議院”，其實不過是極致專權(quán)的“君權(quán)”、“仁政”內(nèi)容的擴(kuò)充伸展而已。關(guān)鍵在于“議郎”不是以“主權(quán)在民”為前提和基礎(chǔ)，“議郎”實為欽定或官舉，不能區(qū)別于貢舉，不代表民眾，反忠于群。總之，早期改良派的“議院論”是傳統(tǒng)文化的“綜攝作用”下所產(chǎn)生的“中體西用”思想的產(chǎn)物。他們用“上下通”來解讀議會，凝結(jié)了他們想積極參政，輔佐君王，振興朝綱，以達(dá)到古代“士”的最高境界的理想。


　　可見，從議會制度在西方的土壤上產(chǎn)生、發(fā)展和成熟的漫長過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，西方的議會制度并不是孤立的東西，而是西方資本主義歷史發(fā)展情境下的產(chǎn)物，并逐漸成為資產(chǎn)階級民主制度的核心內(nèi)容。議會是“民意”的代議機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)，維護(hù)人民利益，在與其他機(jī)關(guān)之間相互制約的同時又相互合作，追求著共同服務(wù)于人民與國家的最終目的。議會制度的功效的發(fā)揮是以政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他條件的存在為基礎(chǔ)的，并不是隨時隨地可以移植或嫁接的。


　　但在這一制度傳入中國時，卻丟失了其最初的“委任”與“被委任”的社會契約性質(zhì)，直接與官派的、進(jìn)行議事、備皇帝顧問的官署制度和鄉(xiāng)、里依靠宗法的自治制度相對應(yīng)了。并且，近代中國對西方議會制度的發(fā)現(xiàn)，更多的是對其效能的發(fā)現(xiàn)，把其作為一個救國富強(qiáng)的工具，并據(jù)此決定仿效這種制度，而并不是由于自身民主制度發(fā)展的需要。于是，西方在民主化過程中緩慢成長起來的議會制度，就這樣結(jié)合著中國傳統(tǒng)的文化特色，在中國沿著一條特殊的邏輯，開始了其東方之旅。議會思想在中國的理解與傳播已經(jīng)如此扭曲，那么議會制度在中國進(jìn)行實驗的過程和結(jié)果就可想而知了，不謬以千里，也是弊病百出了。最后發(fā)現(xiàn)我們“在放棄昔日的體制所能提供的良好東西的同時，并沒有獲得現(xiàn)實的體制可能給予的有益東西”[10]。


　　二、 對議會制度在清末實驗過程中的反思


　　在各種力量的推動下，光緒三十二年（1906）七月，清廷正式宣布“預(yù)備仿行憲政”。光緒三十三年（1907）八月十三日宣布在中央設(shè)立資政院，作為正式召開議會以前的帶有議會性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。九月十三日，清廷諭令各省督府在省會設(shè)立諮議局，作為議院之先聲，采擇輿論之所。光緒三十四（1908）年六月，清政府頒布《資政院章程》、《諮議局章程》與《諮議局議員選舉章程》，對資政院及諮議局的性質(zhì)、地位、職權(quán)、職責(zé)，及其與中央和地方政府的關(guān)系、選舉區(qū)劃，名額分配，選舉人與被選舉人資格、選舉組織、選舉方法等都作了詳細(xì)地規(guī)定。以上各項法令的頒布，為議會制度在晚清時期的初次嘗試提供了法律依據(jù)。1908年開始的諮議局議員的選舉，標(biāo)志著議會制度在清末實驗的開始。諮議局議員的選舉雖然是地方性的選舉，但卻是中國有史以來的第一次全國范圍內(nèi)的民選活動。宣統(tǒng)元年（1909）九月，全國除新疆由于偏遠(yuǎn)暫緩?fù)猓粋€省諮議局同時開議，至辛亥革命爆發(fā)結(jié)束，諮議局整個運行過程不到三年。但在這在短短的兩年多時間里，卻留下了太多值得我們反思的地方。


　　（一）對諮議局議員選舉的反思


　　考察《咨議局章程》關(guān)于選舉權(quán)與被選舉權(quán)的積極條件的規(guī)定[11]即可發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定有著非常明顯的缺點，選民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到了諸多的限制，諸如：年齡要件，選舉權(quán)必須滿25歲，被選舉權(quán)必須滿30歲；性別要件，必須為男性，女性被排除在選舉活動外；必須具有本省籍貫；財產(chǎn)、教育程度、資望、名位要件；居住期限要件，非本省籍貫者須在本省寄居滿十年以上，等等。其中對財產(chǎn)和性別的規(guī)定，剝奪了財產(chǎn)在五千元以下的人民群眾和全部婦女的選民資格，不免過于苛刻。但是在客觀分析之后，我們可以得出結(jié)論：其一，受過新式教育的知識分子和資產(chǎn)者的選民資格沒有受到限制，是資產(chǎn)階級立憲人士不斷努力爭取的結(jié)果；其二，“在西方民權(quán)政治發(fā)展的過程中，婦女權(quán)利之受限制，財產(chǎn)上之種種要求，亦經(jīng)長期的改革始漸合理”[12]。中國有兩千多年的專制歷史，清末初建選舉制度，未能免于此種歷史的覆轍，可以不論。[13]


　　那么，清廷想通過選舉章程賦予哪些人選舉權(quán)與被選舉權(quán)呢？如亨廷頓所言，“選舉制度和議會制度的發(fā)展，為中等階層的政治參與提供了途徑，同樣也促進(jìn)了至少是短期的政治穩(wěn)定。”[14]面對內(nèi)擾外患的重大危機(jī)，清政府在不得已的情況下所進(jìn)行的政治改革，正是為了追求政治的穩(wěn)定，通過對選舉權(quán)和被選舉權(quán)積極條件的規(guī)定，其所照顧的正是中等階層的參政要求。如：“需辦理學(xué)務(wù)三年以上者”的規(guī)定，照顧到了“學(xué)紳”的利益；“辦理其他公益事務(wù)三年以上，有舉貢生員以上出身或曾任實缺職官文七品、武五品以上者”的條規(guī)，則給了“士紳”或“在籍為紳者”以特權(quán)關(guān)照；“在本地方有五千元以上的營業(yè)資本或不動產(chǎn)者”的規(guī)定，對于“非本省籍的商人”的規(guī)定又照顧到了“紳商”的利益，同時它又給予“在本國或外國中學(xué)堂同等或中學(xué)以上的學(xué)堂畢業(yè)的得文憑者”以選舉權(quán)，顯然也給了“新型知識分子”以參政的機(jī)會。這些規(guī)定顯示，選舉權(quán)與被選舉權(quán)的積極條件中，涵蓋了中上層社會結(jié)構(gòu)中的各項重要因素，很能反映出要求參與的社會對象即處于中等階層的士紳[15]階層。透過這些法律規(guī)范，可以看出清廷想“重建與傳統(tǒng)士紳聯(lián)系的紐帶，同時也將新的商人階層、新知識分子吸納到政治體系中來”[16]，企圖創(chuàng)造一個多元的、均衡的選民團(tuán)體，兼顧新舊社會成員的參政要求，以免政治參與為某一特定身份者所把持，最終達(dá)到維持其政治統(tǒng)治穩(wěn)定的目的。


　　此外，規(guī)定享有選舉權(quán)者年齡需在25歲以上，享有被選舉權(quán)者年齡要在30歲以上，同時在校生沒有選舉權(quán)和被選權(quán)，這樣就把年輕而富有變革精神的知識分子排斥在政治參與的大門之外，從而在制度上決定了咨議局兼具保守與進(jìn)取的特性。這一特點在咨議局的運作中充分地體現(xiàn)了出來。


　　由于諮議局章程的種種限制，諮議局議員的選舉，有民主政治的外觀，但缺乏民主政治的實質(zhì)。局章的財產(chǎn)、教育資格等條件的限制剝奪了廣大群眾的選舉權(quán)，使諮議局的選舉沒有了群眾的參與與支持。而即使在享有選舉權(quán)的有產(chǎn)階層中，政治參與仍是有限的，更多是那些極少數(shù)的士紳的參與，大多數(shù)選民即使有參與也是被動員參與。“人民在這次空前的大選中是茫然的，對政治有興趣的只有極少數(shù)”的士紳，士紳們的“造型是半傳統(tǒng)半現(xiàn)代性的，他們有求變的觀念，但自身的利益優(yōu)先”[17]。正如帕特南(Robert D. Putnam)所言“制度構(gòu)建政治，通過構(gòu)建政治行為，構(gòu)成制度的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)操作程序在政治運行中打上了自己的烙印”[18]。


　　當(dāng)然，全面而理性地反思諮議局的選舉，我們也不能不承認(rèn)，盡管這次選舉有著種種不盡如人意之處，但畢竟它是數(shù)千年來的一次創(chuàng)舉，是中國歷史上民眾參與政治的第一次。


　　（二）對諮議局運行的反思


　　從性質(zhì)上來說，清廷并未將諮議局界定為權(quán)力機(jī)關(guān)，而是“采取輿論之所”，“官治之輔助機(jī)關(guān)”，但是不管怎樣，諮議局是按照民主程序選舉產(chǎn)生的，其內(nèi)部組織、任期、補缺、改選、辭職、會議程序、表決辦法等等，均基本符合一個地方議會的精神。雖然并不具有獨立的立法機(jī)關(guān)的地位，也不享有完全的立法權(quán)，但諮議局有權(quán)議決本省應(yīng)興應(yīng)革事件，議決本省預(yù)算、決算、公債、稅法和本省義務(wù)增加事項，議決本省單行章程規(guī)則增刪修改事項和權(quán)利存廢，還有權(quán)質(zhì)問行政事件，呈請資政院核辦督撫侵權(quán)違法，呈請督撫查辦官紳納賄違法等權(quán)力。毫無疑問，諮議局已經(jīng)擁有了一定的立法權(quán)和監(jiān)督行政、財政權(quán)。它的成立，為清末立憲人士提供了一個短暫的、合法的舞臺。


　　自1908自1910年，各省諮議局基本上運行了兩年多，大多省份都召開了4次會議。以江蘇、浙江、湖南等省為例，諮議局開議前議員們熱情極高，積極準(zhǔn)備議案，對諮議局的運作充滿了期望。第一年度會議之后，議員們的提議熱情有所減退，但議會的經(jīng)驗則有所累計，比第一年更加成熟，所審查的議案，不論是對行政官員的糾舉、財政預(yù)算的調(diào)整、教育及地方自治議案的審議，還是對行政機(jī)關(guān)的各種監(jiān)督都有愈加嚴(yán)厲的趨勢，而以宣統(tǒng)三年各省的預(yù)算案達(dá)到了最高潮。


　　以江蘇省為例，江蘇諮議局為維護(hù)其代表民意審查預(yù)算的地位，不惜以辭職相向，顯示了議員們不但了解身為議員所享有法定職權(quán)的內(nèi)涵，更明白選民對其行為的期望。而江蘇省的民間團(tuán)體，尤其是預(yù)算維持會對諮議局的堅強(qiáng)支持，也證實了民間的這種期望。社會輿論在議員辭職后，呼吁議事機(jī)關(guān)雖已失去，但各團(tuán)體仍然無恙，縱使各團(tuán)體亦遭解散，人民猶得起而爭持，否則立憲何至？并揭示“不出代議士不納租稅”為全體江蘇人民與團(tuán)體共勉勵。[19]這種情形，反映了當(dāng)時士紳的確已充分了解議會之成立，可以代表本身之利益發(fā)言，對抗行政官員的非法剝削，將政治參與和利害關(guān)系相連接，對于落實立憲工作有著重大的意義，并可做為立憲思潮擴(kuò)大影響的一項重要指標(biāo)。此外，議員與民間團(tuán)體的結(jié)合，是根基于預(yù)算在立憲政體中占有極為重要地位的共識，同時它還傳達(dá)了民間能對行政官員進(jìn)行有效監(jiān)督的意義，一旦江督認(rèn)定諮議局的審查結(jié)果無效，不但侵及這種共識，同時也打破了民意監(jiān)督的理想。而這些都是在立憲過程中被人們所深信不疑，決不可動搖的金律原則。這就是為什么預(yù)算案會在江蘇省掀起軒然大波的關(guān)鍵所在。


來源:《探索與爭鳴》2010年12月

作者：125.39.97.*   回復(fù)：1   發(fā)表時間：2011-01-13 10:31:14

刁振嬌：地方議會制度在清末實驗的反思和啟示(2)
同時，我們也發(fā)現(xiàn)諮議局雖然依照局章享有法定職權(quán)，但其職權(quán)的行使受到了督撫的種種鉗制。諮議局具有立法的職能，可以制定并通過地方性法規(guī)，但督撫有權(quán)對該法規(guī)是否執(zhí)行進(jìn)行裁奪，實際上就使諮議局立法職能的發(fā)揮受到限制。諮議局享有預(yù)算權(quán)決算權(quán)，應(yīng)該有權(quán)對政府的年度收入和支出進(jìn)行事先控制，并對政府的賬目審核進(jìn)行事后控制。但要能真正發(fā)揮這一功能，就必須是一個真正獨立的立法機(jī)關(guān)。在獨裁的政治制度下，諮議局顯然不具有與行政官廳相抗衡的獨立地位，所以限制了諮議局這一職能的發(fā)揮。諮議局運行2年以來，所議不少，但真正能夠發(fā)揮作用的議案實際不多。


　　但是，我們不能用理想目標(biāo)的達(dá)成和終極成果的實現(xiàn)來渴求一個歷史過程的發(fā)軔。時人有論指出“中國積弱之最大原因，在于牢守二千年來相沿之專制政體。而不變專制政體之最大壞處，在于官吏有無上之權(quán)威，人民不獲些微參政之權(quán)利。地方一切公事，任令官吏把持顛倒、混淆黑白。而地方人民屈伏于官吏積威之下，雖至騷擾已極，而猶忍氣吞聲，曾不敢與之稍抗……”[20]。從諮議局開始，民眾有了介入政府決策的機(jī)會。盡管諮議局的運作難以與今天之地方議會相提并論，但正如湯因比(Arnold J. Toynbee)在《文明經(jīng)受著考驗》中說：“在一種文化沖突中，一旦在被沖擊的社會防衛(wèi)中打開了最小的缺口，一個事件就會不屈不撓地繼續(xù)引發(fā)另一事件”。[21]民國初年的省議會便是對諮議局的繼承與發(fā)展。


　　從歷史的眼光來看，諮議局的真正意義在于其對民主制度的傳播。諮議局議員們以“民意之代表”自居，以諮議局這一合法地位為平臺，討論省政國事，攻擊清廷在制度、人事、政策方面的缺失，提出自己的改革建議，喚起民眾的政治意識與不滿情緒，進(jìn)而鼓勵人們投入不同的政治活動之中，并親自領(lǐng)導(dǎo)和參與了全國范圍的國會請愿運動，其對于政治動員在不同程度上發(fā)揮了促進(jìn)作用，對全國的立憲運動的推進(jìn)也起到了推波助瀾的作用。議員們同清王朝的斗爭，牽制了清政府在地方上的權(quán)力運作，益發(fā)爭取到更多的社會輿論的支持和同情，從而擴(kuò)大了自身的政治影響，并進(jìn)一步集結(jié)了一大批反清力量，在最大程度上孤立了清政府。部分議員以其剛正不阿、清正廉潔和為民請命的形象，令中國政壇耳目一新。


　　三、 議會制度對當(dāng)下憲政建設(shè)的啟示


　　地方自治是民主政治的基礎(chǔ)，地方自治的成敗直接關(guān)系到民主政治的成功與否。諮議局從建立到運作的整個過程如曇花一現(xiàn)，只有短短不到3年的時間，是議會政治在清末從寄予厚望到實驗失敗的歷史。反思地方議會制度在清末實驗的歷史，對當(dāng)下的憲政建設(shè)具有非常重要的啟示。


　　首先，綜觀近代世界各國議會制度產(chǎn)生的歷史過程，可以把近代議會制度建立的渠道歸納為兩種：一種是隨著舊的統(tǒng)治階級由上而下進(jìn)行的政治改革，逐步建立、完善起來的，通過這種方式建立議會制度需要一個較長的過程，但政權(quán)過渡較為穩(wěn)定；另一種是通過由下而上的暴力革命，推翻舊的專制統(tǒng)治，伴隨著全新的民主政權(quán)的建立，逐步形成了議會制度。一般而言，后一種方式下議會制度建立的速度較快，但可能會引起政局的不穩(wěn)。然而，無論通過哪種渠道建立民主政治，都必須經(jīng)過長時間的努力與實踐才能走上康莊大道，不可能一蹴而就。


　　按照上述分類，清末諮議局的建立應(yīng)該屬于第一種情形。然而，通過政治改良的方式建立議會制度需要產(chǎn)生一個可以與舊統(tǒng)治階級相抗衡的強(qiáng)大的社會力量，通過這一力量的逼迫來推進(jìn)政治改良的進(jìn)程，一直到議會制度得以確立。由于中國社會到1860年之前，一直靠自給自足的自然經(jīng)濟(jì)維持著，其基本的社會階級是地主和農(nóng)民。隨著洋務(wù)運動的開展和后來民用工商業(yè)的發(fā)展，中國社會的階級結(jié)構(gòu)才發(fā)生了一些變化，但不管將新生的社會力量稱之為“民族資產(chǎn)階級”，還是“城市無產(chǎn)階級”，其都沒有形成可以與處在統(tǒng)治地位的皇帝或是地方掌權(quán)者分割國家權(quán)力的社會力量，也沒有在社會上創(chuàng)造出因共同利益的需要而結(jié)合在一起的足夠有力的不同利益集團(tuán)。也就是說，不僅他們沒有社會力量與皇帝或其他地方掌權(quán)者討論分權(quán)、法治，而且在這些階級之間或不同階級內(nèi)部，也沒有真正產(chǎn)生以制度形式相互制約，用憲政手段或者說分割政治權(quán)力的手段劃分集團(tuán)利益的要求。所以，中國如果想籍此渠道建立議會政治則首先要培養(yǎng)一個可以與舊的統(tǒng)治階級相抗衡的社會力量，更需要經(jīng)歷一個漫長的斗爭與妥協(xié)的過程，但歷史并未按照我們所預(yù)設(shè)的這一路徑演進(jìn)。


　　實際上，清廷實施政治改良，建立諮議局與資政院，并非是受到來自新生社會力量的壓力，只不過是由于專制統(tǒng)治面臨危機(jī)，迫于國內(nèi)外局勢的壓力，為其重新加強(qiáng)中央集權(quán)的統(tǒng)治爭取時間而采取的緩兵之計而已，實際上其是假立憲之名，行專制之實。隨著皇室內(nèi)閣的成立，國會請愿的失敗，清廷統(tǒng)治者建立議會制度的誠意受到了廣泛的質(zhì)疑，國人失去了耐心，終于用暴力手段推翻了清廷的統(tǒng)治，通過和平方式向民主制度過渡的努力宣告終結(jié)，地方議會制度在清末的實驗也即宣告失敗。縱然議會制度在民初又繼續(xù)存續(xù)了十余年，但終遭國人拋棄。


　　新中國成立之后，我們建立了人民憲政，并開始建設(shè)人民代表大會制度。但無論是西方議會制度還是我們的人民代表大會制度，都是代議制度的表現(xiàn)形式。隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，尤其是改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國先后頒布了1953年選舉法和1979年選舉法，1979年選舉法又先后經(jīng)過了4次修改。伴隨著法律的不斷完善，中國的代議制也在不斷地完善。如今在相對比較寬松的國家環(huán)境里，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將逐漸孕育出數(shù)量龐大的中產(chǎn)階層，毫無疑問，這一階層的產(chǎn)生和壯大將會促進(jìn)中國代議制的更加完善。


　　其次，近代中國處于險惡的國際環(huán)境當(dāng)中，身陷資本主義、帝國主義國家的侵略、欺凌之下，面臨著亡國滅種的民族危機(jī)，御侮救國的包袱一直沉重地壓在中國人民身上。人們首先看到的是議會可以富國強(qiáng)兵的功能，無暇顧及孕育了議會制度的自由、平等、法治等精神本質(zhì)。換言之，此時人們追求國家獨立富強(qiáng)的迫切性遠(yuǎn)勝于對民主自由本身的追求。在這一目的性的誘導(dǎo)下，對我們完整理解和系統(tǒng)吸收地方議會制度產(chǎn)生了不可挽回的影響。地方議會制度雖然開始實驗了，但中國原有的社會結(jié)構(gòu)卻并未因此而發(fā)生根本性的變化。中國傳統(tǒng)社會幾千年一直延續(xù)下來的政治文化、社會結(jié)構(gòu)、環(huán)境、心理等與議會制度不相適應(yīng)的領(lǐng)域，在議會的選舉、投票、運作等這些傳統(tǒng)社會所沒有的新鮮事物出現(xiàn)后，并沒有使原有的社會結(jié)構(gòu)朝著有利于議會政治的方向發(fā)展，反而是議會政治開始與中國傳統(tǒng)觀念相結(jié)合，并導(dǎo)致議會政治最終在民初走向了變質(zhì)。當(dāng)議會并未給國人帶來富國強(qiáng)兵的效果時，人們就開始懷疑工具的有效性。議會制度在清末的最初的實驗，未見其利，先見其弊。


　　時過境遷，如今中國所面臨的國家環(huán)境已相對寬松，但一個世紀(jì)前，議會制度在中國實驗時曾所面臨的問題，又何嘗不是我們今天建設(shè)中國憲政制度正面臨的問題呢？徐祥民教授在其著作中說：“如果中國憲法學(xué)者真想向世界貢獻(xiàn)點什么的話，就應(yīng)當(dāng)在解決落后的公民與先進(jìn)的憲政設(shè)計之間的矛盾上下功夫，因為只有解決這類問題才是中國憲法學(xué)的長項。……中國憲法學(xué)界要在憲法學(xué)理論上成為世界強(qiáng)隊的可能性不大，但卻可以在解決十幾億缺乏憲政傳統(tǒng)、缺少憲政經(jīng)驗的中國公民變得適應(yīng)憲政制度的問題上創(chuàng)造最光輝的業(yè)績。”[22]而這一課題，不正是一個世紀(jì)前，國人曾經(jīng)面對的嗎？


　　再次，亨廷頓曾在其著作中說，文化是母親，制度是子女。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會逐漸引導(dǎo)社會與文化的變動，進(jìn)而影響到政治的變革。[23]中國傳統(tǒng)的政治文化有利于形成專制制度生存的文化土壤。它能悄無聲息地扼殺各種改革的幼芽，頑強(qiáng)有力地排走或改變外來文明[24]，使得“每一制度，新名詞，傳入中國，便如落在黑色染缸，立刻烏黑一團(tuán)，化為濟(jì)私助焰之具”。[25]傳統(tǒng)的文化土壤不改良，民主制度就很難在中國生根發(fā)芽，即使存活了，也只能產(chǎn)生似桔而非桔的酸枳。在中國傳統(tǒng)政治文化當(dāng)中，民眾和精英的取向常常是背道而馳的，民眾習(xí)慣于盡量遠(yuǎn)離政治，而精英階層則謀求齊家治國平天下。數(shù)千年文化的沉淀決定了在清末地方議會制度的實驗中，參與政治的還是那批精英。只是這一時期的中國，恰逢劇烈變遷的時代，精英階層本身也正處于蛻變的過程之中，他們在求變觀念與維護(hù)既得利益要求的夾縫中謀求平衡，對這樣一個羸弱的肩膀而言，要挑起提高民眾政治參與的歷史任務(wù)實在是太沉重了，他們不具備這種創(chuàng)新的動力和能力。歷史的大潮最后無情地舍清廷而去，這是邏輯的必然。而且，文化土壤以及在此基礎(chǔ)上培育出來的國民素質(zhì)是在漫長歲月中慢慢形成的，具有巨大的歷史惰性，改變它殊非易事，同樣也不是一朝一夕所能奏效的，需要幾代人連續(xù)不斷地艱苦努力。于是，從清末的精英階層開始，改良文化土壤，提高民眾政治參與這一歷史使命便開始一代代地傳承下來了。


　　一個世紀(jì)之后的今天，新中國建立的人民憲政已經(jīng)實施半個多世紀(jì)了。人民憲政的人民性決定了我們現(xiàn)在有法定的廣泛的政治主體，但我們卻沒有十分的把握說這廣泛的政治主體都廣泛地參與了政治。我們用憲法和法律授予廣泛的政治主體享有參與政治的資格，但政治的廣泛參與卻不能用立法或軍事動員的方式來實現(xiàn)。如何喚起民眾政治參與意識這一歷史使命又一次擺在了我們的面前。多少年來我們無數(shù)次討論過民主啟蒙的問題，中國憲政的先天不足主要就是缺少民主啟蒙的過程。這是一種基因性的殘缺。不解決這個問題，中國憲政便不可能真正進(jìn)入理想的狀態(tài)。如何解決落后的公民與先進(jìn)的憲政設(shè)計之間的矛盾，使十幾億缺乏憲政傳統(tǒng)、缺少憲政經(jīng)驗的中國公民適應(yīng)憲政制度的問題，這是中國憲法學(xué)最需要解決的問題。誠如穆勒(J. S. Mill)所說，當(dāng)最下層的人民應(yīng)召參加直接影響國家重大利益的行為時，這種教育便延伸到了他們身上。[26]而這正是地方議會制度在清末的實驗所帶給我們的最重要的、真正的啟示。中國未來憲政建設(shè)的關(guān)鍵是茫然而蒙昧的群眾的覺醒，這是中國憲政建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的方向，也是民主的靈魂所在。


　　最后，我想說，西方民主制度在清末傳入中國時，已經(jīng)是經(jīng)歷了將近200多年發(fā)展歷程的比較完善的制度。國人沒有經(jīng)歷它孕育的緩慢、分娩的陣痛、成長的艱辛過程，也沒有機(jī)會沿著西方人走過的民主之路從頭再走一遭。我們的前人一開始就要學(xué)習(xí)西方養(yǎng)育好的比較完善的民主制度。這種學(xué)習(xí)不能不是極為艱難的，在這種學(xué)習(xí)中走一些彎路也是難以避免的。只是真誠地期盼中國的憲政建設(shè)，在走過了諸多彎路之后，能夠吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，以后一路走好！


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　　[1] 《辭海》，上海辭書出版社1989年版，第434頁。


　　[2] 熊月之：《中國近代民主思想史》，上海社會科學(xué)院出版社2002年版，第16—17頁。


　　[3] 徐祥民等：《中國憲政史》，青島海洋大學(xué)出版社2002年版，第28頁。


　　[4] 王韜:《上當(dāng)路論時務(wù)書》，載《豉園文錄外編》卷10，上海書店出版社2002年版，第297頁。


　　[5] 鄭觀應(yīng):《庸書·議院》，載《戊戌變法》（一），上海人民出版社1972年版，第245頁。


　　[6] 李曉東：《立憲政治與國民資格——筧克彥對《民報》與《新民全報》論戰(zhàn)的影響》，載香港中文大學(xué)《二十一世紀(jì)》，2006年12月。


　　[7] 何啟、胡禮垣:《新政論議》，載《戊戌變法》（一），上海人民出版社1972年版，第197頁。


　　[8] 鄭觀應(yīng)：《議院》，載《盛世危言》卷一，中州古籍出版社1998年版，第98頁。


　　[9] 宋育仁：《時務(wù)論》，載《戊戌變法》（一），上海人民出版社1972年版，第38頁。


　　[10] [法]托克維爾(Alexis de Tocqueville)：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1996年版，第13頁。


　　[11]享有選舉權(quán)的積極要件。本省籍男子年滿25歲以上，有下列資格之一者，有選舉咨議局議員的權(quán)利：曾在本省地方辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)滿三年以上著有成績者；曾在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者；有舉貢生元以上之出身者；曾任實缺職官文七品武五品以上未被參革者；在本省地方有五千元以上之營業(yè)資本或不動產(chǎn)者。非本省籍男子年滿25歲，寄居在本省滿10年以上，在寄居地方有一萬元以上之營業(yè)資本或不動產(chǎn)者，有選舉權(quán)。享有被選舉權(quán)的積極要件。凡屬本省籍貫，或寄居本省十年以上之男子，年滿30歲以上者，得被選舉為咨議局議員。


　　[12]張朋園：<清季咨議局議員的選舉及其出身之分析>，載《中國近代現(xiàn)代史論集·第十六編·清季立憲與改革》，中華文化復(fù)興運動推行委員會主編，臺灣商務(wù)印書館1986版，第347頁。


　　[13]張朋園：《從民初國會選舉看政治參與——兼論蛻變中的優(yōu)異分子》，載《國立臺灣師范大學(xué)歷史學(xué)報》1978年第7期。（Political Participation and Political Elites in Early Republican China: The Parliament of 1913—1914, Journal of Asian Studies(February 1978)


　　[14] [美]塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）：《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，汪曉壽、吳志華、項繼權(quán)譯，華夏出版社1988年版，第24頁。


　　[15] 士紳的界定見張仲禮的標(biāo)準(zhǔn)，張仲禮：《中國紳士——關(guān)于其在19世紀(jì)中國社會中作用的研究》，李榮昌譯，上海社會科學(xué)院出版社1998年版，第1-4頁。


　　[16] 傅懷鋒在《試析清末民眾的政治參與-基于清末江浙咨議局議員選舉的個案研究》（載《二十一世紀(jì)》（香港中文大學(xué)），2004年2月號。）一文中持有相同觀點，但是瞿駿在《清末地方憲政研究的問題與路經(jīng)—與傅懷鋒先生商榷》（載《二十一世紀(jì)》（香港中文大學(xué)），2004年2月號。）一文中持有不同的觀點，他認(rèn)為清廷選舉章程的出臺、增訂、修改,是滿洲親貴與漢族高官之間權(quán)力的爭奪——妥協(xié)——再爭奪的復(fù)雜過程。但章程的具體內(nèi)容并非聽任“權(quán)力”所擺布,憲政編查館章程起草者依然在其中傾注了不少對憲政的真切理解和殷殷期望。所以中央權(quán)力對咨議局選舉籌備的影響也常常系于起草者擬定憲政各種章程條款的“一念之間”。本文以為，選舉章程的規(guī)定，無論是憲政編查館起草者的一念之間，還是中央權(quán)力斗爭的結(jié)果，并不重要，重要的是，統(tǒng)治者清楚地知道，在清末風(fēng)雨瓢潑的顛簸時期，他們要穩(wěn)定自己的統(tǒng)治秩序就沒有辦法忽視社會中心力量的存在，而在政黨制度尚不發(fā)達(dá)的清末，社會的中心力量正是士紳階層。


　　[17] 張朋園：《從民初國會選舉看政治參與——兼論蛻變中的優(yōu)異分子》，載《國立臺灣師范大學(xué)歷史學(xué)報》1978年第7期。（Political Participation and Political Elites in Early Republican China: The Parliament of 1913—1914, Journal of Asian Studies(February 1978)。


　　[18] [英]羅伯特D.帕特南(Robert D. Putnam)：《使民主運轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王烈、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第7頁。


　　[19] 《江蘇預(yù)算維持會成立記》，載《時報》，宣統(tǒng)三年四月二十七日，第五張。


　　[20] 《論蘇撫政見之謬》，載《申報》，宣統(tǒng)元年三月初三日，第一張三版。


　　[21] [英]湯因比(Arnold J. Toynbee)：《文明經(jīng)受著考驗》，沈輝等譯，浙江人民出版社1998年版，第55頁。


　　[22] 徐祥民等：《中國憲政史》，青島海洋大學(xué)出版社2002年版，第25頁。


　　[23] [美] 塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）：《為什么文化很重要》，李振昌、林慈淑譯，聯(lián)經(jīng)出版社2003年版，第94、116頁。


　　[24] 熊月之：《中國近代民主思想史》，上海社會科學(xué)院出版社2002年版，第577頁。


　　[25] 魯迅：《花邊文學(xué)·偶感》，《魯迅全集》第五卷，第389頁。轉(zhuǎn)引自熊月之：《中國近代民主思想史》，上海社會科學(xué)院出版社2002年版，第577頁。


　　[26] 傅懷鋒：《試析清末民眾的政治參與——基于清末江浙咨議局議員選舉的個案研究》,載《二十一世紀(jì)》（香港中文大學(xué)）2004年2月號。


來源:《探索與爭鳴》2010年12月

作者：125.39.97.*   發(fā)表時間：2011-01-13 10:33:41